街道办为什么热衷向社区“甩锅”？

发布日期：2024-09-23 21:14

来源类型：科学辟谣 | 作者：鲁昕儿

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随着近年来各地纷纷推进权力下沉，以往长期困扰街道办履职的执法能力不足问题得以初步解决，“看得见，管不着”的现象有所缓解。

但是南开大学赵聚军教授、张哲浩助理研究员研究发现，街道办的职能“超载”、向社区“甩锅”等问题仍然比较突出。结合案例城市的情况来看，他们认为，诱发上述问题的原因主要有三个。

一是基层行政区划设置不尽合理

进入21世纪以来，在我国现有的21个超特大城市中，绝大多数已经通过撤县设区、市域行政区划边界调整、行政区划扩张等方式，适时优化了城市的发展空间，提升了综合承载力。

然而，上述调整显然主要集中于区县层级，基层行政区划调整普遍比较滞后且缺乏明确的规范，以至于超特大城市街道的“畸大畸小”现象十分突出且普遍，实际管辖人口达到数十万人的超大型街道已经是屡见不鲜。

在武汉市，上述问题亦十分突出：武汉市的基层街镇在人口管理规模方面存在明显的内部离散，差异较大。在高新区，街道的辖域人口规模明显偏大，有的甚至已达到百万级别。但在部分老城区、近郊区和工业园集中的区域，人口规模又普遍偏小，一些街道的常住人口数量甚至仅有一万人左右。

实际上，这种街道设置“畸大畸小”现象并非武汉市所独有。例如，在位于北京中心城区的东城区、西城区，每十万人口拥有街道数分别为2.40、1.36个，而外围的昌平区仅0.74个，不到东城区的1/3。

城市基层行政区划设置与人口规模的脱节，既造成了公共资源的错配，又不利于提升城市治理水平。

尤其是考虑到我国现行的编制管理主要是基于历史基数、行政级别和常住人口规模，从而导致那些辖域人口规模庞大的超大型街道在人员编制与属地责任之间呈现出明显的倒挂现象，管理负担往往极其沉重。

因此，适应人口和资源向超特大城市不断聚集的现状，适时调整基层行政区划，已成为提升街道办履职能力、基层精细化治理能力和公共服务供给效能的必然要求。

二是编制配置有待优化

总体来看，虽然街道事实上已经被视为一级行政区划，也有着明确的属地责任划分，但依然普遍存在“少编”问题。

党的十八大以来，在党中央反复强调机构编制“总量只减不增”的背景下，各地为了推动治理重心下沉、解决街道编制不足问题，纷纷通过“统筹使用各类编制资源”、推动“编制向一线下沉”等方式充实基层的人员编制，街道的编制不足问题得到部分缓解。

例如，北京市要求2020年前街道和乡镇行政编制占全区总量的40%以上。天津市则规定街道行政和事业编制从不少于30名和40名提高到不少于35名和50名。

值得注意的是，实现编制资源科学、动态统筹的先决性条件是构建起符合治理需求的编制分配模型，如根据辖区面积、人口、经济发展水平等指标测算，以保证编制分配合理高效。

但就田野调研情况来看，各地的编制资源依然主要是基于历史基数和行政级别进行测量分配的。当然，也有地方进行了初步的改革探索，取得了一定的成效。

例如，重庆市某区将编制分为三大类，分别为依据历史基数核定的“基础编制”，依据治理基础核定的“调节编制”和依据具体事项核定的“特定编制”，进而建构起一套较为科学的加权算法方式，推动了编制资源向基层的倾斜，具有一定的借鉴意义。

此外，也须警惕街道“隐性编制膨胀”问题。作者在田野调查中发现，受限于行政和事业编制不足，超特大城市的街道办普遍通过劳务派遣的方式补充办事人员。

但是，由于薪资待遇和晋升空间与正式在编干部的差距较大，使得很多劳务派遣员工的工作积极性和身份认同感较低，实际工作效率普遍较低。虽然街道不同类型工作人员锚定的人才类型存在一定差别，但最终还是都要依靠财政供养，大体量、低效率的劳务派遣员工反而消耗了更多的财政资源，甚至会造成“隐性编制膨胀”问题。

三是“区—街—社区”关系依然未理顺

基层治理作为一个系统性工程，理想状态下应由市辖区、街道、社区三个主体各司其职、协同推进。

考虑到街道和社区存在的权责失衡问题，当前推动基层治理现代化的关键之一，就是大致厘清市辖区、街道、社区三者的角色定位。

实践层面，无论是近年来超特大城市在修订街道办组织条例的过程中，还是在基层治理实践创新中，优化街道办的权责配置与协调“区—街—社区”关系，始终是两条重要的线索。

在实际关系的视角下，通常可以将政府间关系划分为上下级之间的“纵向”关系、同级部门间的“横向”关系以及上级职能部门与下级政府间的“斜向”关系。

从国内超特大城市的相关改革方案和趋势来看，“区—街道”的关系逐渐明晰，总体方向是在进一步强化“纵向”关系的同时强调“横向”关系属性，力求克服运行过程中“斜向”关系带来的影响。

实践中，街道办既然已经在事实上被界定为一级“准政府”，因此其与区级职能部门间的关系也就不再是简单的“横向”关系，而是更偏向实际的“斜向”关系。

正是这种“斜向”关系的事实存在，使得区级职能部门往往能够将棘手的、难以处理的问题下放至街道，成为执法权力下沉后街道办职能依然“超载”的关键原因。而街道办在自身职能依然“超载”的情况下，难免上行下效，造成了街道向社区过度摊派工作和“甩锅”的现象依然普遍。

（文章来源 |《南开学报(哲学社会科学版)》2023年第6期。赵聚军，南开大学中国政府发展联合研究中心研究员，南开大学周恩来政府管理学院教授；张哲浩，南开大学中国政府发展联合研究中心研究助理）